黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有兩個出現(xiàn)頻率最高的核心關(guān)鍵詞——“制度”和“治理”。從一定意義上講，把握了這兩個關(guān)鍵詞——“制度”與“治理”關(guān)系邏輯，就是把握了中國國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。

今天的中國是歷史上的中國的發(fā)展。討論國家治理現(xiàn)代化中的制度與治理關(guān)系，有必要系統(tǒng)總結(jié)中國傳統(tǒng)治國之道的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是比照傳統(tǒng)治國之道中的政道與治道關(guān)系，從中分離出有益于精準把握國家治理現(xiàn)代化中制度與治理關(guān)系的有益因子，進而推進中國傳統(tǒng)治國之道的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展。

中國傳統(tǒng)治國之道中具有豐富的制度性精華

中國是一個有著豐富的治國傳統(tǒng)和治國經(jīng)驗的國家。自古以來，“治國平天下”一直是廣大政治家和思想家的政治抱負和人生追求。他們不僅躬身篤行，以治理好中國這個泱泱大國為己任，而且十分注重總結(jié)經(jīng)驗，留下了豐富的治國經(jīng)典。東漢政論家荀悅將傳統(tǒng)中國的治國經(jīng)驗概括為“興農(nóng)桑以養(yǎng)其生，審好惡以正其俗，宣文教以章其化，立武備以秉其威，明賞罰以統(tǒng)其法”，其中涉及民生、道德、文教、軍事、法制五個方面，稱得上是傳統(tǒng)中國治國之道最簡明、最精辟的概括。

總體上講，傳統(tǒng)中國的治國之道是以“德治”為核心的治國之道，但也有制度性精華。比如《禮記·禮運》在談到小康社會時，既強調(diào)了“天下為家，各親其親，各子其子”和“篤父子”“睦兄弟”“和夫婦”“立田里”“賢勇知”等德治的內(nèi)容，同時也強調(diào)“正君臣”“設(shè)制度”等帶有制度性的內(nèi)容。而且，在中國歷史上的不同時期曾形成過各具特色的政治與行政制度，正是這些制度推動和規(guī)范著中國傳統(tǒng)政治文明的發(fā)展。

關(guān)于制度建設(shè)的重要意義，戰(zhàn)國時期政治家和思想家商鞅就有過經(jīng)典的論述：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務(wù)不可不謹也，事本不可不摶也。制度時，則國俗可化，而民從制；治法明，則官無邪；國務(wù)壹，則民應(yīng)用；事本摶，則民喜農(nóng)而樂戰(zhàn)?！彼麑⒅贫取⒎ㄖ?、國務(wù)作為治國的根本，并強調(diào)了三者之間的依存和推進關(guān)系。至于中國古代在調(diào)節(jié)中央與地方行政制度、中央與地方財政制度、政治與行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督制度方面，也是多有建樹，不乏制度建設(shè)范例。

在中國歷史上，政治制度建設(shè)（特別是行政體制）方面曾經(jīng)取得過豐碩的成果，留下了諸多制度性精華。比如，無論人們怎么評價，中國的科舉制都是中外歷史上最具開創(chuàng)性和平等性的官吏人才選拔制度。它始于隋朝，確立于唐朝，完備于宋朝，興盛于明清兩代，衰于清末，延綿存續(xù)了1300年，產(chǎn)生了700多名狀元、11萬進士、數(shù)百萬舉人，秀才更是不計其數(shù)。我國歷史上著名的政治家、教育家、科學(xué)家、軍事家，大都出自狀元、進士和舉人之中。中國科舉制度對中華文明、特別是儒家文化的傳播發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。中國古代的監(jiān)察制度，也是世界上最具特色和最嚴密的監(jiān)察制度。從西周的監(jiān)國到明朝的都察院，中國的監(jiān)察制度越來越嚴密和規(guī)范。比如，明代除了正常的監(jiān)察機關(guān)——都察院外，另按行政六部體制設(shè)立六科，直轄于皇帝，負責對六部官員的經(jīng)常性監(jiān)督。為了防止監(jiān)察官員的舞弊行為，都察院與六科官員之間可以相互糾舉，都察院內(nèi)部都察御史和監(jiān)察御史也可以相互糾舉，這就使得監(jiān)察官員本身也處于被監(jiān)察的地位。

傳統(tǒng)治國之道重“治道”而輕“政道”的偏頗

中國自古以來就有著重視行政管理的傳統(tǒng)?！蹲髠鳌分屑从小靶衅湔隆薄靶衅湔睢钡恼f法。孫中山先生認為“政”（即政治）是眾人之事。“治”（即行政）是“治理”，“管理眾人之事，就是政治”。按照孫中山先生的說法，中國古代是沒有政治的，因為在專制制度下，有的是“國事”，而“國事”實際上只是“君主之事”，而是沒有“眾人之事”的。因此，孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命就是試圖改變這種專制的政治體制，進而建立民主共和的政治體制。

就政治與行政過程來說，中國傳統(tǒng)政治文明中也是重“治道”而輕“政道”的。從孔子的“政者，正也。子帥以正，孰敢不正”，到老子所推崇的“以政治國，以奇用兵，以無事取天下”，直至孫中山先生概括的“管理眾人之事，就是政治”。這里所說的“政”“政治”，很少涉及權(quán)力和體制問題，多是指為政之道，近于策略和方法，均屬于“治道”的范疇，即“行政”的范疇。以治代政，以行政代替政治，乃是中國傳統(tǒng)政治文明的特色。

在中國古代政治體制中，不僅政治與行政不分，而且行政與財政也是不分的，甚至行政與司法也是不分的。比如，宋代大清官包拯就既是秉公執(zhí)法的判官，也是執(zhí)掌行政大權(quán)的開封府尹，還是開封府財政的最大管家。至于中央朝廷的皇帝，更是集立法、執(zhí)法、行政、財政甚至宗教大權(quán)于一身。這既是君主專制政治的重要特點，也是君主專制政治存續(xù)的內(nèi)在要求。

當然，這種行政權(quán)力支配一切的現(xiàn)象與行政機關(guān)和行政權(quán)力的基本特點有關(guān)。由于行政機關(guān)是具體運作國家權(quán)力和進行行政管理的機關(guān)，因而與立法機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)相比先天地具有某種優(yōu)勢，所以在實際政治生活中必須對它加以限制，否則，行政權(quán)力就不可避免地會演化為專制權(quán)力。

而就中國的歷史實際來說，這種行政權(quán)力支配一切的政治場景則主要由中國長期存在和發(fā)展的小農(nóng)的自然經(jīng)濟基礎(chǔ)鑄就。馬克思說過：小農(nóng)的生產(chǎn)方式不是使他們相互交往，而是使他們相互隔離。因此，他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政治權(quán)力，這種權(quán)力保護他們不受其他階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。因此，要從根本上改變這種行政權(quán)力支配一切的局面，必須從改變小農(nóng)的自然經(jīng)濟基礎(chǔ)入手，建立和發(fā)展適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的新型經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治制度。

實現(xiàn)傳統(tǒng)治國之道的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展

中國傳統(tǒng)治國之道是我們的先輩留下的寶貴政治財富。但是，傳統(tǒng)治國之道是中國傳統(tǒng)社會的產(chǎn)物，而且基本上是以君主專制為核心的治國之道，并不能直接照搬到今天的國家治理現(xiàn)代化之中。傳統(tǒng)的治國之道要在推進國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮作用，必須實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。

所謂創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，是指中國傳統(tǒng)治國之道的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，包括在治國理念、內(nèi)容、形式和方法都由蒙昧、專制、人治轉(zhuǎn)換到現(xiàn)代科學(xué)、民主、法治上來。所謂創(chuàng)新性發(fā)展，是指對中國傳統(tǒng)治國之道的提升和超越，主要在于根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求，立足于解決當下和未來國家治理現(xiàn)代化中的創(chuàng)新性問題。正如羅斯·特里爾針對中國國家治理體系的短板所提出的，中國國家治理“要實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，只有實現(xiàn)科學(xué)治理、民主治理和依法治理，國家治理才能走出中國歷史上治亂循環(huán)的周期律，邁上持續(xù)穩(wěn)定繁榮之途”。

如果從具體結(jié)合點來說，就是要將傳統(tǒng)治理之道中的“政道”與“治道”置換為國家治理現(xiàn)代化中的“制度”與“治理”。黨的十九屆四中全會《決定》將“堅持和完善中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”（即“制度”和“治理”）放在一起，并對如何推進國家治理現(xiàn)代化這個總目標作出了全面部署，已足說明制度與治理密不可分的關(guān)系。

從理論和實踐結(jié)合上說，制度與治理既有聯(lián)系也有區(qū)別。從形式上看，制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側(cè)重于規(guī)范本身，而治理側(cè)重于管理過程；制度側(cè)重于文本載明的約束，而治理側(cè)重于人的主體性活動。就兩者關(guān)系而言，制度一般是治理的基礎(chǔ)，而治理可能依賴制度進行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為治理的效能，而治理的科學(xué)性和有效性也應(yīng)該建立在科學(xué)的制度之上；制度是否科學(xué)、合理，要由治理的成效來展示和檢驗，而治理的成效，既與制度有關(guān)，也與人的主體性活動有關(guān)。

中國國家治理現(xiàn)代化中的“制度”與“治理”關(guān)系，是事關(guān)國家治理現(xiàn)代化能否成功實現(xiàn)的根本性問題。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求精準把握“制度”與“治理”關(guān)系邏輯，既要保持制度優(yōu)勢又要超越制度優(yōu)勢，既要重視治理效能又要超越治理效能，實現(xiàn)制度優(yōu)勢向“善制”的轉(zhuǎn)換、治理效能向“善治”的轉(zhuǎn)換，并且將“善制”與“善治”結(jié)合起來，以“善制”推動“善治”，又以“善治”促進“善制”，進而實現(xiàn)“更好的制度”和“更好的治理”的有機聯(lián)動，從而從根本上保證國家治理現(xiàn)代化目標的成功實現(xiàn)。

總之，黨的十九屆四中全會提出的“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標，既是對傳統(tǒng)治國之道中“政道”與“治道”關(guān)系的超越，更是對傳統(tǒng)治國之道的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新性發(fā)展。

（作者系中國人民政協(xié)理論研究會常務(wù)理事、華中科技大學(xué)國家治理研究院特聘研究員、武漢大學(xué)教授）